Οι συνεχείς και ραγδαίες μεταβολές τα τελευταία 20 με 25 χρόνια στο οικονομικό και κοινωνικό περιβάλλον και η διαρκής οικονομική και πολιτική κρίση σε παγκόσμιο επίπεδο, παρούσα ακόμη και σε κράτη του λεγόμενου αναπτυγμένου κόσμου, ανέδειξαν την ανάγκη βελτίωσης της δημόσιας δράσης. Η δυσχέρεια αντιμετώπισης των οικονομικών προβλημάτων αποδόθηκε, κατά κύριο λόγο, στον τρόπο λειτουργίας της οικονομίας. Στο πλαίσιο αυτό επανεξετάσθηκε η θέση του ιδιωτικού τομέα στην οικονομία και επιχειρήθηκε μία διαφορετική προσέγγιση της σχέσης του με το Δημόσιο.
Οι παγκόσμιες πολιτικές και οικονομικές αυτές εξελίξεις επηρέασαν σημαντικά και τις σύγχρονες προσεγγίσεις στη διαχείριση της δημόσιας ακίνητης περιουσίας. Λόγω της διεθνούς τάσεως περιορισμού της κρατικής επιχειρηματικότητας παρατηρήθηκε η αυξανόμενη αναγνώριση της δημόσιας ακίνητης περιουσίας ως παραγωγικού κεφαλαιουχικού αγαθού και η προσπάθεια διαχείρισής της με την υιοθέτηση πρακτικών του ιδιωτικού τομέα. Εκτός από την οικονομική και πολιτική συγκυρία, στην κατεύθυνση αυτή συνέβαλαν σημαντικά και οι παραινέσεις διεθνών οικονομικών οργανισμών. Οι τελευταίοι, σε μία θεαματική στροφή από τις αρχικές τους θέσεις, με βάση τις οποίες η δημόσια περιουσία αντιμετωπιζόταν ως δημόσιο αγαθό[1], ξεκίνησαν, ήδη από τη δεκαετία του ’80, να προκρίνουν την αξιοποίησή της από τους ιδιώτες. Χαρακτηριστικό παράδειγμα, η Παγκόσμια Τράπεζα, η οποία αρχικά είχε υιοθετήσει στρατηγικές βασισμένες στον ενισχυμένο ρόλο του Δημοσίου στην αγορά, εντούτοις, στράφηκε κατά τη δεκαετία αυτή σε στρατηγικές που προάγουν τις πρακτικές της ελεύθερης αγοράς και ενθαρρύνουν τον ενεργό ρόλο του ιδιωτικού τομέα.
Υπό το βάρος της νέας πραγματικότητας έγινε προσπάθεια άμβλυνσης των αντιθέσεών των δύο τομέων – δημοσίου και ιδιωτικού και δημιουργίας νέων μορφών συνεργασίας τους, με στόχο τον, επ’ ωφέλεια και των δύο πλευρών, συγκερασμό των αντικρουόμενων συμφερόντων. Πλέον η συνεργασία αυτή συστηματοποιείται και εξελίσσεται σε τέτοιο βαθμό, ώστε νέες μορφές ιδιαίτερης πολυπλοκότητας έρχονται να ρυθμίσουν κάθε μορφή της οικονομικής ζωής γενικά και ειδικά την αξιοποίηση της δημόσιας ακίνητης περιουσίας. Ωστόσο, καθώς η περιουσία του Δημοσίου είναι η αναγκαία υλική βάση της ασκήσεως των αρμοδιοτήτων των κρατικών οργάνων και δημόσιας εξουσίας, η διαχείρισή της παρουσιάζει ιδιαιτερότητες ανάλογες με το πρότυπο ανάπτυξης κάθε κοινωνικής οργανώσεως.
Ειδικά όσον αφορά την ελληνική πραγματικότητα, για να γίνει αντιληπτή η ιδιαιτερότητα της σχέσεως του Δημοσίου με την ακίνητη περιουσία, η στενά συνυφασμένη με την κρατική εξουσία σύνδεση της γης και τελικά, η έννοια της δημόσιας ακίνητης περιουσίας στην ελληνική έννομη τάξη, είναι σημαντική η ιστορική αναδρομή στους παράγοντες που διαμόρφωσαν το περιεχόμενό της. Ιδιαίτερη επιρροή στη σχέση αυτή άσκησε το Οθωμανικό νομοθετικό πλαίσιο ρυθμίσεως των εμπραγμάτων δικαιωμάτων, δεδομένου μάλιστα ότι ο Οθωμανικός Νόμος περί Γαιών διατηρήθηκε σε ισχύ και μετά την προσάρτηση της Θεσσαλίας, το έτος 1881, σύμφωνα με τη Συνθήκη της Κωνσταντινουπόλεως της 20 Ιουνίου (2 Ιουλίου) 1881 μεταξύ του Ελληνικού Βασιλείου και της Οθωμανικής Αυτοκρατορίας[2]. Το ίδιο συνέβη και μετά την προσάρτηση των λεγομένων Νέων Χωρών (Μακεδονίας, Θράκης) στο ελληνικό κράτος μετά τον Β’ Βαλκανικό Πόλεμο[3].
Κατά τη διάρκεια της τουρκοκρατίας, σύμφωνα με το οθωμανικό δίκαιο, όλα γενικά τα κτήματα (ακίνητα) ανήκαν στον Σουλτάνο, ως εκπρόσωπο του Θεού στη γη, εκτός από εκείνα, που δεσπόζονταν την περίοδο της οθωμανικής κυριαρχίας από ιδιώτες, με βάση έγγραφο, που εκδιδόταν κατά τους νόμιμους τύπους από την οθωμανική Διοίκηση. Κατά κανόνα, μετά την ανεξαρτησία του Ελληνικού Κράτους όλα τα κτήματα, που ανήκαν προηγουμένως στο Οθωμανικό Δημόσιο (Σουλτάνο) περιήλθαν στο Ελληνικό Δημόσιο, λόγω διαδοχής κρατών και με βάση το καλούμενο «δικαίωμα πολέμου», με εξαίρεση τα κτήματα των μη δορυάλωτων περιοχών[4]. Τούτο, διότι στα Πρωτόκολλα της Ανεξαρτησίας της Ελλάδος, που υπεγράφησαν από τις «Μεγάλες Δυνάμεις» μετά την Επανάσταση του 1821, καθώς και στην νομοθεσία περί δημοσίων κτημάτων που τέθηκε σε ισχύ αμέσως μετά τη δημιουργία του Ελληνικού Κράτους απαντώνται διατάξεις που θεωρείται ότι θεσπίζουν «αμάχητο τεκμήριο» κυριότητας του Δημοσίου[5].
Υπό το βάρος αυτής της ιστορικής πραγματικότητας μπορεί να εξηγηθεί η σχέση του «μεγαλοιδιοκτήτη» Δημοσίου με την ακίνητη περιουσία του και η δυσπιστία στην παραχώρηση ενεργότερου ρόλου στον ιδιωτικό τομέα ως προς την αξιοποίησή της. Το Δημόσιο φαίνεται, ακόμη και σήμερα, να διατηρεί έναν αρκετά σθεναρό ρόλο στην ακίνητη περιουσία του και να διστάζει να ανοιχθεί σε σημαντικές συνεργασίες με τον ιδιωτικό τομέα. Ο δισταγμός αυτός αντανακλάται στην εσωτερική έννομη τάξη, αφού ακόμη και οι νομοθετικές πρωτοβουλίες που ενθαρρύνουν τη συνεργασία με τον ιδιωτικό τομέα και αναλήφθηκαν κατά την περίοδο της οικονομικής κρίσης, δεν είχαν σημαντική επίπτωση στον πυρήνα του -πάντοτε κραταιού- ρόλου του κράτους στην ακίνητη περιουσία του.
Οι λόγοι πρέπει να αναζητηθούν και στο γεγονός ότι οι δημόσιοι φορείς που ανέλαβαν την αξιοποίηση της δημόσιας ακίνητης περιουσίας δεν εξοπλίστηκαν με θαρραλέο θεσμικό πλαίσιο, ανεξάρτητο από πολιτικές επιρροές, γεγονός που επηρέασε τον εκ μέρους τους σχεδιασμό μακροπρόθεσμης αναπτυξιακής πολιτικής[6]. Έτσι, από τη μία πλευρά τα προς αξιοποίηση ακίνητα επιλέγονται από τους φορείς διαχειρίσεως της περιουσίας του Δημοσίου με κριτήρια είτε αμιγώς οικονομικά, είτε πολιτικά και, πάντως, σπάνια προς εξυπηρέτηση στρατηγικών στόχων της εθνικής οικονομίας και κοινωνίας. Από την άλλη πλευρά με την αξιοποίηση των ακινήτων αυτών τίθενται ελάχιστοι στόχοι διάχυσης των αποτελεσμάτων της αξιοποιήσεως στην κοινωνία, όπως περιβαλλοντικοί, πολιτιστικοί και αυξήσεως των θέσεων εργασίας.
Επιπλέον, όταν το Δημόσιο συμβάλλεται με τον ιδιωτικό τομέα, το θεσμικό πλαίσιο δεν καθορίζει σαφή μεθοδολογία ελέγχου των δημόσιων επιλογών. Η επιλογή του τρόπου αξιοποιήσεως παραμένει στη διακριτική ευχέρεια του επισπεύδοντος δημόσιου φορέα, χωρίς να επιβάλλεται η αύξηση της υπεραξίας της ακίνητης περιουσίας του πριν από τη σύμπραξη με τον ιδιωτικό τομέα. Έτσι, αποβλέπει συνήθως στην άμεση είσπραξη ανταλλάγματος μετακυλίοντας την ιδιοκτησιακή και πολεοδομική επίλυση των προβλημάτων του ακινήτου και τα έργα αναβαθμίσεως του στον ιδιώτη. Αποτέλεσμα των επιλογών αυτών είναι ότι όχι μόνο το Δημόσιο δεν καρπώνεται την υπεραξία από την αξιοποίηση της δημόσιας ακίνητης περιουσίας, αλλά επιπλέον η αξιοποίηση αυτή επιβαρύνει το Δημόσιο περισσότερο απ’ ό,τι εάν το ίδιο αναλάμβανε να ρυθμίσει τις εκκρεμότητες που παρεμποδίζουν την άμεση αξιοποίηση του δημόσιου περιουσιακού στοιχείου.
Για την αντιμετώπιση των προβλημάτων αυτών πρέπει να εξετασθεί η θέσπιση αντικειμενικών κριτηρίων για την επιλογή τρόπων αξιοποιήσεως της δημόσιας ακίνητης περιουσίας, ώστε να μειωθεί η διακριτική ευχέρεια των εμπλεκομένων δημόσιων οργάνων και να αποθαρρυνθεί ενδεχόμενη «ολιγωρία» των στελεχών του Δημοσίου, αλλά και των οργάνων που τα εποπτεύουν στη σύναψη συνεργασιών με τον ιδιωτικό τομέα.
Τα αντικειμενικά κριτήρια, επιπλέον, θα οδηγούν στη στρατηγική επιλογή δημόσιων ακινήτων προς αξιοποίηση, τα οποία θα ικανοποιούν τους στόχους της εθνικής οικονομίας. Επιπρόσθετα, σημαντικά θα ενισχύσει το ενδιαφέρον για την αξιοποίηση ενός δημόσιου ακινήτου η διευθέτηση των εκκρεμοτήτων του πριν από την πρόσκληση ιδιωτών επενδυτών, έτσι ώστε ο ιδιωτικός τομέας να γνωρίζει εκ των προτέρων και με σαφήνεια τις δυνατότητες αναπτύξεως του ακινήτου, που αφορά η συνεργασία, καθώς και τους περιβαλλοντικούς και πολιτιστικούς περιορισμούς του.
Καταλήγοντας, η σχέση του Δημοσίου με τον ιδιωτικό τομέα πρέπει να θεμελιωθεί σε πιο γερές βάσεις για να αποδώσει οφέλη και για τις δύο πλευρές και να εξυπηρετήσει ουσιαστικά το δημόσιο συμφέρον, έτσι ώστε να συνυπάρξει με το ιδιωτικό συμφέρον. Αυτό θα επιτευχθεί, αν τα όρια της ιδιωτικής και δημόσιας δράσης τεθούν με γνώμονα την αποτελεσματικότερη διαμόρφωση της συνεργασίας για αμφότερες τις πλευρές. Με την παρέμβασή τους, οι δημόσιοι φορείς θα πρέπει να επιδιώκουν όχι μόνο τη μεγιστοποίηση των εσόδων από την οικονομική εκμετάλλευση του αξιοποιούμενου ακινήτου, αλλά και τη διάχυση του παραγόμενου από την αξιοποίηση της δημόσιας ακίνητης περιουσίας πλούτου στην κοινωνία. Από την άλλη πλευρά, και η ιδιωτική δράση δεν μπορεί να αποβλέπει στην υπερεκμετάλλευση του δημόσιου πλουτοπαραγωγικού πόρου και στη μεταβίβαση του μεγαλύτερου μέρους των κινδύνων στον δημόσιο τομέα, αλλά στον ορθό επιμερισμό τους.
Μπορεί συνεπώς να βελτιωθεί η αποδοτικότητα από τη διαχείριση δημόσιων πλουτοπαραγωγικών πόρων με τη χρήση μηχανισμών και μέσων της ιδιωτικής οικονομίας και τη διάχυση της ιδιωτικής εμπειρίας στα δημόσια πράγματα, αρκεί, να θεσμοθετηθούν κριτήρια επιλογής του τρόπου αξιοποίησης και του προς αξιοποίηση ακινήτου, αλλά και να θεμελιωθεί η συνεργασία των δύο τομέων στην απόδοση οικονομικής ωφέλειας σε μεγαλύτερο μέρος της κοινωνίας.
Η Ιωάννα Σ. Αλεξανδροπούλου είναι Δικηγόρος Παρ’ Αρείω Πάγω / Διδάκτωρ Πανεπιστημίου Αθηνών, D.E.A.
[1]United Nation, Report of Habitat: United Nation Conference on Human Settlements, Habitat I, Collection, (Vancouver: United Nation, 1976), [online text], https://www.un.org/en/conferences/habitat/vancouver1976 προσπελάστηκε την 20η Σεπτεμβρίου 2021.
[2]Η οποία κυρώθηκε με το Ν. ΠΑΖ’ της 11/13 Μαρτίου 1882.
[3]Σύμφωνα με το άρθρο 2 παρ. 4 του Ν. 147/1914, με το οποίο διατηρήθηκαν σε ισχύ οι διατάξεις της τουρκικής νομοθεσίας περί γαιών που ρύθμιζαν ιδιωτικά δικαιώματα, με τις σχετικές με τα ακίνητα αυτά δικαιοπραξίες να συντελούνται εφεξής κατά τους Ελληνικούς νόμους.
[4]Περιοχών δηλαδή που κατακτήθηκαν εκούσια.
[5] Λ. Κιτσαράς, «Δημόσια κτήματα στις Κυκλάδες. Εμβέλεια των κανόνων που εισάγουν καθεστώς προνομιακής μεταχείρισης των εμπράγματων αξιώσεων του Δημοσίου με τη θέσπιση τεκμηρίων κυριότητας υπέρ αυτού» (γνμδ.), ΧρΙΔ Γ΄ (2003), 747, 753.
[6]Ι. Αλεξανδροπούλου, Η αξιοποίηση της ακίνητης περιουσίας του Δημοσίου. Πολιτικές, νομοθετικό πλαίσιο και πρακτικές συνεργασίας του Δημοσίου με τον ιδιωτικό τομέα (Αθήνα: Νομική Βιβλιοθήκη, 2022), σελ. 448.
